Comment les nouveaux indicateurs de richesse transforment l’action publique locale ?

Des indicateurs permettant de définir les enjeux de qualité de vie sur les territoires, notamment dans le cadre de l’élaboration des SRADDET

Ces nouveaux indicateurs de richesse, complémentaires au PIB, ont été particulièrement utiles dans l’élaboration des SRADDET (Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires), la question de l’égalité des territoires relevant d’un caractère multidimensionnel.

Ils avaient notamment été recommandés dans le rapport « Vers l’égalité des territoires » dirigé par Eloi LAURENT[11]. L’une des orientations proposées est la suivante : « Populariser les indicateurs de développement humain : ces nouveaux indicateurs peuvent être à la fois des indicateurs de sensibilité et de communication comme de véritables outils de pilotage des politiques publiques, à la construction et à l’interprétation desquelles il faut associer les citoyens afin d’en renforcer la légitimité et d’en favoriser les usages opérationnels ; la valeur d’un territoire doit dépendre des valeurs de ses habitant(e)s ».

En Hauts-de-France, ces indicateurs de développement humain et de qualité de vie ont notamment alimenté le diagnostic du SRADDET. Le troisième parti pris stratégique du SRADDET intitulé « Un quotidien réinventé s’appuyant sur de nouvelles proximités et sur une qualité de vie accrue » est directement inspiré de ces travaux sur le développement humain et la qualité de vie. La Région a ainsi défini un socle commun à la qualité de vie, gage du « bien-vivre en Hauts-de-France », qui comprend quatre volets complémentaires et interdépendants :

• une accessibilité aux services améliorée, à travers un meilleur maillage des services dits « indispensables » (santé, emploi, connaissance) et de nouveaux modes d’accès aux services ;
• des logements de qualité intégrant la lutte contre la précarité énergétique ;
• le développement de l’autonomie alimentaire ;
• et une offre de nature de qualité.

Le SRADDET comprend plusieurs catégories d’incitations à l’action, qu’il s’agisse des orientations, des objectifs ou des règles, dont le caractère prescriptif est lui-même variable.

Plus largement, le SRADDET développe une « vision régionale » qui met en exergue un certain nombre d’enjeux ainsi que la dynamique souhaitée d’évolution de la région Hauts-de-France en termes d’aménagement du territoire, de développement durable et d’égalité des territoires.

La concrétisation du SRADDET repose ainsi sur un ensemble d’actions menées sur tous les territoires des Hauts-de-France comme à l’échelle régionale, par les collectivités locales et les acteurs publics mais également par des acteurs de la sphère privée, sur des processus interagissant les uns avec les autres dans un effet systémique, sur des éléments de contexte national et international, dans des dimensions de temps variées, certains effets se produisant plus rapidement que d’autres.

Ces caractéristiques ont donc plaidé pour un suivi global du SRADDET, adossé à un panel d’indicateurs restreint qui peut décrire l’évolution globale du contexte régional. 37 indicateurs ont été sélectionnés, répartis autour des trois partis pris de la vision régionale du schéma :

– une ouverture maîtrisée, une région mieux connectée ;
– une multipolarité confortée en faveur d’un développement équilibré du territoire régional ;
– un quotidien réinventé s’appuyant sur de nouvelles proximités et sur une qualité de vie accru.

De nouveaux usages opérationnels autour du suivi des dépenses publiques ?

Ces dernières années, différentes initiatives ont plaidé pour utiliser ces indicateurs multidimensionnels dans l’élaboration ou le suivi des dépenses publiques ou des programmations budgétaires.

Eloi Laurent propose d’intégrer des indicateurs de bien-être et de soutenabilité aux procédures budgétaires[12](au niveau local, national, mais aussi européen) : « il nous faut repenser la façon dont nous débattons et votons les budgets (…) sélectionner des indicateurs de bien-être dans des dimensions clés pertinentes pour les finances publiques, en commençant par le niveau des inégalités, et d’intégrer ces indicateurs dans la procédure budgétaire afin qu’ils soient rendus publics et discutés avant le vote du budget afin d’informer les choix législatifs ».

S’inscrivant aussi dans cette optique, la députée française Eva Sas a proposé et fait adopter en 2015 une loi pour de nouveaux indicateurs de richesse. Cette loi prévoyait que le gouvernement remette tous les ans un rapport présentant l’évolution d’indicateurs de qualité de vie et de développement durable. Ce rapport devait aussi présenter une évaluation qualitative ou quantitative de l’impact des principales réformes – engagées l’année précédente et envisagées pour l’année suivante – au regard de ces nouveaux indicateurs de richesse ainsi que de la croissance économique, visant d’une part à construire un meilleur diagnostic du territoire, d’autre part à estimer les attentes des citoyens, et enfin à fournir des analyses critiques des politiques publiques territoriales ou nationales. La loi prévoyait que le rapport soit publié au moment de l’examen du projet de loi de finance, dans l’objectif que ces indicateurs puissent nourrir le débat parlementaire autour des grandes orientations budgétaires annuelles : cela constitue en effet une opportunité de « discuter de la pertinence des politiques entreprises en interrogeant à la fois les objectifs qu’elles poursuivent, les mécanismes envisagés qui permettraient d’’atteindre ces objectifs et les causes de leur échec éventuel[13] » . Cependant, la publication du rapport souffre aujourd’hui de retards vis-à-vis du calendrier fixé par la loi, ce qui peut contribuer à amoindrir ses effets[14].

A l’échelle des territoires, les indicateurs de développement humain et de bien-être pourraient aussi être mobilisés dans les décisions d’allocation budgétaire. La Ville de Lyon souhaite par exemple faire du bien-être une boussole pour l’action publique municipale et a mené un travail de définition des dimensions du bien-être des habitants, à travers des débats citoyens. Elle en prévoit en particulier des usages budgétaires : « à terme, l’objectif est de reconnaître cet outil coproduit comme une grille de lecture partagée pour construire le budget de la Ville et estimer l’adéquation entre des investissements, des actions entreprises et les besoins exprimés par les habitantes et les habitants (…) la Ville de Lyon s’avance comme la première municipalité en France à créer les bases d’un « budget bien-être »[15].

Depuis 2021, les collectivités territoriales doivent mettre en place des budgets verts, ce qui consiste à classifier les dépenses selon leur impact sur l’environnement, et à identifier les « ressources publiques à caractère environnemental », afin de mieux intégrer ces enjeux dans le pilotage des politiques publiques. De manière analogue, des « budgets bien-être » pourraient nourrir les choix d’investissement réalisés par les collectivités.

DES USAGES À DES FINS DE DIAGNOSTIC TERRITORIAL : IDENTIFIER LES TERRITOIRES À ENJEUX ET LES LEVIERS D’ACTION PERTINENTS

L’échelle territoriale se révèle essentielle pour mesurer les enjeux de bien-être et de développement humain, afin d’alimenter la définition de politiques et stratégies territoriales adaptées aux contextes locaux :

• les collectivités ont des responsabilités déterminantes dans la plupart des politiques qui portent directement sur la vie des habitants et il est donc nécessaire de mesurer le bien-être humain au plus près des réalités vécues par les personnes afin de donner la priorité à l’action publique là où elle est le plus nécessaire ;
• la plupart des facteurs qui influent sur la vie quotidienne sont déterminés localement. Par conséquent, la qualité du bien-être varie d’un espace à l’autre dans un même pays. La littérature récente montre combien le territoire façonne les chances des habitants dans leur vie : la géographie déterminant l’histoire, les politiques publiques doivent s’emparer de l’enjeu de la mesure du bien-être territorial.

Les indicateurs composites peuvent ainsi être utilisés, souvent en complément d’autres indicateurs plus traditionnels, pour identifier des territoires à enjeux et/ou élaborer des géographies prioritaires : ils permettent alors d’imaginer des mesures différenciées selon les territoires. Par ailleurs, les typologies de territoire permettent aussi de cibler le type d’actions à mettre en œuvre, en mettant en évidence les dimensions dans lesquelles les territoires cumulent des avantages ou des défaveurs.

L’exemple de l’IDH-4 pour analyser les vulnérabilités territoriales

A titre d’illustration, l’Agence Hauts-de-France 2020-2040 a par exemple utilisé l’IDH-4 pour construire une typologie des vulnérabilités territoriales souvent utilisée comme première grille de lecture des disparités socio-économiques en région[16].

Trois indicateurs ont permis de définir un cumul de vulnérabilités par des enjeux complémentaires (démographique, économique et social). L’IDH-4 représente une synthèse de vulnérabilités sociales sur un territoire : au-delà des contrastes observés d’un territoire à l’autre pour les revenus dont disposent les ménages, des spécificités peuvent apparaitre quant au niveau global de formation des habitants (dimension éducation) ou aux conditions de santé rencontrées (dimension sanitaire). Par ces trois dimensions, l’IDH-4 illustre plus spécifiquement une concentration, en un espace et à une période donnée, de populations avec un certain degré de ressources monétaires, éducatives et sanitaires.

Le croisement de l’IDH-4 avec la richesse dégagée par les établissements implantés sur les territoires pour la dimension économique et avec l’évolution de la population pour la dimension démographique a permis de dégager plusieurs catégories de territoires :

• les territoires qui disposent d’une situation supérieure à la moyenne régionale pour les trois indicateurs. Seuls 7 EPCI sont dans cette situation. Il s’agit des agglomérations de Lille, Arras, Amiens, Compiègne, Beauvais, Soissons et la Communauté de Communes Plaine d’Estrées ;
• les territoires qui ne connaissent qu’un seul type de vulnérabilité : 28 EPCI sont concernés, il s’agit principalement de la vulnérabilité économique (19 EPCI parmi ces 28) ;
• les territoires qui connaissent deux types de vulnérabilité, avec 26 EPCI. Il s’agit principalement du cumul entre vulnérabilité économique et démographique (14 parmi ces 26) ;

Les territoires qui ont une situation inférieure à la moyenne régionale pour les trois indicateurs. 31 EPCI appartiennent à cette catégorie. Ils sont principalement situés à l’ouest de la région (dans un triangle Montreuil-sur-mer, Béthune, Abbeville) et à l’est de la région entre Maubeuge, Vervins, Chauny et Cambrai). Ces 2 espaces montrent une continuité forte.

L’exemple de l’indice de fragilité numérique

Autre exemple, l’indice de fragilité numérique développé par la Région Hauts-de-France, la Direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) et l’Observatoire régional de la santé et du social (OR2S) a permis de synthétiser à la fois les enjeux relatifs à la population mais aussi ceux liés à l’aménagement des territoires à travers quatre entrées[17] :

• accéder aux interfaces numériques : cet axe permet d’identifier les territoires mal couverts par les réseaux, dans lesquels les populations en situation de précarité auraient des difficultés pour
• accéder aux équipements numériques ;
• accéder à l’information et aux services publics : cet axe permet d’identifier les territoires mal couverts par une offre de services publics en fonction de la taille de population des communes et des populations isolées ;
• avoir des compétences administratives et être exposé aux exigences du numérique : cet axe permet de cibler les populations qui pourraient avoir des difficultés avec les démarches administratives tout en étant exposées à la réalisation de ces démarches (recherche d’emploi, bénéficiaire de minima sociaux…) ;
• avoir des compétences numériques : cet axe permet d’identifier les populations qui pourraient être en difficulté avec l’utilisation d’internet ou des équipements numériques.

Chacun des 4 axes de l’analyse prend en compte différentes variables qui désignent des caractéristiques susceptibles d’expliquer la fragilité numérique et qui relèvent de leviers d’action publique différents.

Les enjeux observés en termes de fragilité numérique apparaissent très différents d’un territoire à l’autre. Cette analyse a donc appelé à des politiques publiques différenciées, tournées vers des questions d’aménagements (infrastructures et lieux numériques, services publics, etc.) ou vers des politiques de médiations et d’accompagnement des publics en difficultés.

L’indice de fragilité numérique, via sa cartographie des enjeux, a été utilisé dans différentes politiques publiques :

• en tant qu’élément de contexte pour le volet inclusion numérique des feuilles de route Stratégie numérique des intercommunalités de la région,
• pour le lancement des futurs tiers lieux apprenants sur le territoire régional,
• pour une expérimentation auprès de 25 lycées afin de les doter de « Pass numérique » à destination d’élèves en difficulté avec les usages du numérique,
• pour le pilotage de la communication grand public du « Pass numérique ».

Pour Olivier Bouba Olga (2024)[18], au-delà de l’identification de la position des territoires dans des espaces multidimensionnels de bien-être et de soutenabilité, il est nécessaire d’identifier les chaînes de causalité, les processus à l’œuvre, susceptibles d’expliquer la situation et les enjeux des territoires. Autrement dit, il est nécessaire de procéder à des analyses systémiques des territoires, qui doivent servir de guide à l’action opérationnelle.

Ces analyses permettant d’identifier les problèmes à traiter en tenant compte des contextes locaux mettent en évidence que les réponses à apporter en matière d’action publique sont, dans le cas général, des réponses multi-acteurs et multi-échelles.

Au sens large, la construction de nouveaux indicateurs de richesse constitue une première forme d’évaluation : ces données permettent d’apprécier de manière globale et transversale les effets de l’ensemble des politiques menées sur un territoire, à moyen et long terme, sur le niveau de développement humain et le bien-être de la population. Néanmoins, il est plus difficile d’apprécier la contribution directe des pouvoirs publics locaux : une amélioration de ces indicateurs peut autant être liée à l’intervention publique, qu’à un large ensemble d’autres facteurs (interdépendances avec d’autres territoires, conjoncture nationale ou internationale, initiatives privées, etc.).

Pour autant, mieux comprendre l’impact des politiques publiques menées sur les conditions de vie de l’ensemble des habitants est central si l’on souhaite remettre l’humain et le vivant au cœur des préoccupations de l’action publique : pourtant, le prisme du bien-être territorial est encore rarement mobilisé dans l’évaluation des politiques publiques locales stricto sensu[19]. L’évaluation des politiques publiques est une activité qui conduit à formuler un jugement sur l’intervention publique (analysant sa pertinence, sa cohérence, son efficacité, son efficience, son utilité et/ou sa viabilité) : elle éclaire la décision publique et peut conduire à l’amélioration, la prolongation ou l’arrêt de l’intervention[20].

L’indicateur du Bonheur Réunionnais Brut

UNE DYNAMIQUE SOCIALE AUTOUR DES INDICTEURS DE BIEN-ÊTRE ET DE DÉVELOPPEMENT HUMAIN : DES OUTILS DE MOBILISATION ET SYNERGIE ENTRE ACTEURS DU TERRITOIRE

Lorsque différents acteurs (membres de collectivités territoriales, élus, acteurs associatifs ou universitaires, producteurs de données…) participent au processus d’élaboration de nouveaux indicateurs de développement humain, des « réseaux d’intéressement » se développent[36]. Les personnes impliquées sont « intéressées » dans les deux sens du terme : celles-ci sont mobilisées parce qu’elles trouvent le sujet intéressant ; et elles ont également un intérêt pratique à utiliser l’outil[37]. De cette manière, l’élaboration d’indicateurs de bien-être ou de développement humain peut contribuer à associer des acteurs qui n’entretenaient pas nécessairement de liens auparavant, à faire grandir un écosystème partenarial. Une extension du réseau d’acteurs intéressés par les indicateurs alternatifs peut alors contribuer à un usage accru de ces outils.

Comme le note Félicien Pagnon (2022), « à chaque fois que des indicateurs sont confrontés à un nouveau public, c’est leur « valeur d’usage » qui augmente : autrement dit, leur usage n’en sera que plus important et légitime aux yeux de ceux qui s’en saisissent »[38]. La capacité des indicateurs de bien-être et de développement à être utilisés (leur « valeur d’usage », notamment en termes de pilotage des politiques publiques) dépend de leurs formes d’appropriation par les acteurs publics et les producteurs, qui sont, ou non, pensées au cours de leur élaboration, et nécessite de définir les processus visant à leur légitimation[39]. Une des modalités de légitimation des nouveaux indicateurs de richesse peut trouver sa source dans la démocratie délibérative, c’est-à-dire dans l’élaboration des indicateurs de manière concertée, en associant une pluralité de parties prenantes pour choisir les dimensions à prendre en compte et les données pour les mesurer[40]. En effet, certains auteurs considèrent que les indicateurs de richesse « ne peuvent pas être imposés de l’extérieur du collectif de gestion des biens communs » : au-delà de leur élaboration, il s’agirait aussi d’une « question de responsabilités et d’activités conjointes, d’appropriation partagée des biens reconnus comme communs (…) de gérer ensemble les richesses et dimensions du bien-être correspondantes »[41].

En cas d’alternance politique ou de réorganisation au sein d’une collectivité territoriale, la faiblesse du lien avec une communauté d’acteurs locaux peut conduire à moindre portage ou à un abandon des indicateurs, en parallèle d’une absence d’utilisation dans les politiques publiques locales. Au sein de la Région Hauts-de-France, l’utilisation des indicateurs construits par la collectivité, par les directions dans leur dialogue avec les territoires, ou par les territoires eux-mêmes, contribue à la pérennité de ces outils car elle suscite une demande pour l’actualisation des indicateurs. De nombreuses expérimentations ont ainsi été réalisées à partir des variantes territoriales de l’Indice de Développement Humain, dans des systèmes d’allocations différentiés d’aides régionales ou départementales (subventions culturelles, soutien aux projets éducatifs des lycées, subventions aux missions locales, dispositif des compétences clés, etc.). Les territoires se sont fortement appropriés les déclinaisons territoriales de ces indicateurs à travers de multiples usages : diagnostics territoriaux (notamment récemment dans l’élaboration des schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public – SDAASP), analyses de besoins sociaux, suivis de SCOT ou de contractualisations locales.

Enfin, nous pouvons faire l’hypothèse qu’au-delà des usages directs des indicateurs de bien-être et de développement humain, la structuration d’écosystèmes d’acteurs à laquelle donne lieu le processus de construction de ces outils, produit à terme elle aussi des effets sur les modes d’élaboration, de suivi et d’évaluation des politiques publiques. A titre d’exemple, depuis le lancement en 2020 de la démarche Bien-être territorial portée par l’ADULM, 26 réunions d’un groupe de travail partenarial – associant la Région Hauts-de-France, la Métropole Européenne de Lille et son Conseil de Développement, le Centre Ressource du Développement Durable (CERDD), l’Université de Lille – ont été organisées. Au-delà de sessions de travail consacrées à la définition et la mesure du bien-être territorial, ces temps contribuent aussi à une circulation plus fluide de l’information entre les différentes structures, qui se tiennent ainsi au courant des actualités et projets des unes et des autres. La régularité des réunions génère des habitudes de travail en commun, et la mise en relation des acteurs peut alors générer des projets périphériques, au-delà des thématiques initialement visées.