L’action publique au défi des transitions qui s’accélèrent – Zoom sur le littoral des Hauts-de-France

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Pour mieux accompagner la transformation du littoral vers un nouveau modèle de développement qui concilie résilience écologique, développement économique et cohésion territoriale, la Région Hauts-de-France a réalisé un travail prospectif sur l’attractivité du littoral à l’horizon 2040.

Ce projet a apporté une réflexion d’ensemble et une hauteur de vue sur les orientations stratégiques globales d’aménagement à l’échelle du littoral régional à partir d’une vision stratégique sur le court, moyen et long terme.

 

Ces réflexions résultent d’une co-construction, qui a multiplié les rencontres et les échanges avec les acteurs locaux institutionnels (élus ou agents territoriaux), mais aussi les acteurs économiques, les associations, les habitants, les jeunes que l’on a souvent des difficultés à entendre en temps normal.

S’appuyant à la fois sur les connaissance scientifiques et sur la mobilisation des ressources internes à l’Agence des Hauts-de-France, cette publication met en relief les enjeux de gouvernance et leurs impacts sur l’action publique.

Ces réflexions résultent d’une co-construction, qui a multiplié les rencontres et les échanges avec les acteurs locaux institutionnels (élus ou agents territoriaux), mais aussi les acteurs économiques, les associations, les habitants, les jeunes que l’on a souvent des difficultés à entendre en temps normal.

S’appuyant à la fois sur les connaissance scientifiques et sur la mobilisation des ressources internes à l’Agence des Hauts-de-France, cette publication met en relief les enjeux de gouvernance et leurs impacts sur l’action publique.

Cette note fait la synthèse de différents échanges avec des universitaires régionaux et nationaux autour des enjeux de gouvernance et d’organisation territoriale sur le littoral élargi. Elle est enrichie d’une rapide revue de la littérature qui complète certains points à partir d’idées émergentes dans les débats nationaux.

Ces experts universitaires ont formulé des propositions pour construire autrement l’action publique afin de répondre aux multiples enjeux des transitions.

Complémentaire du travail mené dans le cadre des ateliers prospectifs du chantier littoral, et notamment de la fiche variable «organisation territoriale», cette note n’a pas vocation à être exhaustive, mais à plutôt synthétiser quelques propositions autour de quatre entrées mises en avant lors de nos auditions autour des enjeux de gouvernance sur le littoral élargi [1].

 

Faire émerger de nouveaux récits territoriaux en renouvelant la notion d’attractivité, afin de concilier besoin des populations et respect de l’environnement : repenser le développement local sur la base du bien-être territorial

 

Les habitants et les acteurs économiques accordent une importance croissante aux conditions de vie et aux aménités que leur propose un territoire. Celles-ci apparaissent comme des éléments essentiels à prendre en considération, aux côtés des facteurs classiques de l’attractivité, pour saisir les éléments du choix de localisation des individus et des entreprises.

La qualité de vie, au sens courant du terme, est une notion recouvrant de multiples dimensions dont les conditions de vie matérielles, mais aussi le contexte qualitatif de la vie quotidienne. Ainsi peut-elle être approchée à la fois par des caractéristiques individuelles, en lien avec des critères socio-économiques (revenus, emploi, logement, etc.) et par les aménités du cadre de vie dans les territoires (accès aux équipements et aux services, qualité de l’environnement, liens sociaux, etc.).

De plus, la période de transitions que nous connaissons interroge nos modèles de développement. Dans un contexte d’urgence climatique, nous faisons face à une multitude de crises (récemment, l’épidémie de Covid-19, les grands feux de forêt, l’inflation accélérée des prix de l’énergie ou la guerre en Ukraine) avec de graves conséquences sur le plan social, économique et environnemental.

Ces réalités interrogent sur la façon de « prendre soin » des territoires et leurs habitants, puisque « si les crises écologiques ne sont pas mesurées et maîtrisées, elles finiront par balayer le bien-être humain » (Eloi Laurent, économiste, chercheur à l’Observatoire Français des Conjonctures Economiques).

L’économiste Olivier Bouba Olga considère que « l’objectif que l’on doit s’assigner collectivement est un double objectif de bien-être de tous et de respect des limites planétaires, que nous proposons de résumer par le terme d’habitabilité : comment s’assurer que les territoires soient durablement habitables, dans un double sens, qu’ils ne soient pas soumis et qu’ils ne participent pas aux dérèglements environnementaux, d’une part, et que les personnes qui y résident puissent répondre à l’ensemble de leurs aspirations d’autre part ?[2]»

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Adopter un nouveau récit sur l’hospitalité littorale

 

Il y a donc un besoin de nouveaux récits puisque les enjeux des territoires ne se déclinent donc plus uniquement en termes d’attractivité économique mais aussi en termes d’hospitalité (Magali Talandier, Professeure en Urbanisme et Aménagement du Territoire) ou d’habitabilité (Olivier Bouba Olga), ou autrement dit comment concilier bien-être et respect des limites planétaires.

Ces récits reposent sur des approches renouvelées des politiques de développement territorial basées sur l’hospitalité ou l’habitabilité :

• ƒ « Tournées vers les usagers et l’usage du territoire », notamment en termes de qualité de vie,
• ƒ « Prendre soin » : nouvelle approche qui priorise les relations humaines, la solidarité, la considération d’autrui, et la réponse aux besoins locaux (« urbanisme du Care », notion développée par Yoann Sportouch, urbaniste et philosophe, est le fondateur de LDV Studio Urbain[3]).

 

 

La conduite des politiques publiques nécessite donc de mesurer ces nouvelles formes de développement territorial à l’aune du bien-être territorial

Pour Olivier Bouba Olga, il est nécessaire de proposer un nouveau récit autour de ces enjeux de bien-être et de respect des limites planétaires, car «les récits guident les actes : les comportements des acteurs, individuels et collectifs, privés et publics, sont structurés par leurs représentations du monde. Faire évoluer les comportements dans un sens souhaitable du point de vue de l’intérêt général suppose donc d’interroger d’abord ces représentations».

A titre d’exemple, l’Agence d’Urbanisme et de Développement de Lille Métropole (ADULM) et ses partenaires comme la Région Hauts-de-France ou le Centre de Ressources du Développement Durable (CERDD) ont développé un référentiel qui structure les déterminants du bien-être sur un espace de proximité en trois types de leviers :

• Vivre dans un territoire, c’est s’y loger, s’y déplacer, y travailler, y étudier, y entreprendre, y pratiquer des activités, en lien avec les équipements et aménités que propose le territoire, leur qualité et leur accessibilité,
• Vivre dans un territoire, c’est vivre dans une communauté de vie, entretenir des relations sociales, participer à la vie en société,
• Vivre dans un territoire, c’est avoir des liens d’attache plus ou moins forts à ce territoire, qui se nourrissent de l’expérience et des représentations.

 

Un exemple de référentiel de bien-être territorial (démarche portée par l’Agence de Développement et d’Urbanisme de Lille Métropole)

 

Source : https://new.express.adobe.com/webpage/LMOIpVt2RQdia/

 

«Refonder une démocratie urbaine les pieds dans l’eau ?»[*]

 

Dans une analyse des métropoles littorales françaises, Valérie Lavaud-Letilleul est dans la lignée de ces nouvelles approches de l’attractivité et appelle à refonder «une démocratie urbaine les pieds dans l’eau», reposant sur deux piliers : l’habitabilité et la citoyenneté. Du côté de  ’habitabilité littorale, elle propose notamment de se «préoccuper des habitants déjà là au moins autan que des touristes ou des nouveaux venus», sans quoi les politiques d’adaptation au dérèglement climatique et les politiques d’attractivité touristique risquent fort de ne pas être «acceptables» pour les habitants qui résident à l’année. Il s’agit donc de hiérarchiser les urgences, en commençant notamment par une politique régulée de logement abordable, pour rendre de nouveau habitables tous les littoraux français. Car bien avant l’incursion d’eau sous toutes ses formes (submersion marine, montée de la mer…), ce sont les marchés immobiliers qui évincent la plupart des habitants – des classes moyennes et populaires – et rendent inhabitables les littoraux attractifs depuis plusieurs années. La justice socio-spatiale à travers la question du «droit au littoral» est en jeu. Elle insiste sur le fait que la question sociale est au cœur des défis pour le réaménagement littoral alors qu’elle est souvent mise de côté. Par ailleurs, Valérie Lavaud-Letilleul invite à réfléchir aux processus de participation citoyenne dans l’élaboration des politiques d’aménagement, notamment pour prendre les décisions sur ce qu’il faut protéger face aux enjeux de la montée de la mer, ce qu’il faut adapter, et ce à quoi il faut renoncer. Pour éviter les traumatismes liés soit aux catastrophes non anticipées, soit au délogement (un déménagement forcé, non voulu), il faut faire confiance aux habitants-citoyens qui sont les seuls en mesure et capables de se projeter sur de nouveaux lieux de vie en fonction de leur cycle de vie (décohabitation des enfants, retraite, décès d’un parent…). Cette réflexion dépasse la temporalité du mandat des élus, car elle doit se déployer au niveau intergénérationnel : il s’agit d’associer directement et pleinement les habitants-citoyens sur toute la durée du processus du réaménagement littoral.

C’est pourquoi en conclusion, Valérie Lavaud-Letilleul revient sur la nature des urgences que nous devons affronter : l’urgence est, selon elle, moins d’ordre climatique que sociale et politique sur nos choix d’occupation du littoral en vue d’une transition juste: «La mer monte certes, mais la première urgence consiste à repenser nos modèles de villes et de société».

 

La prise en compte des spécificités territoriales des politiques publiques littorales : à chaque territoire son récit

 

En termes d’action publique, si toutes les échelles d’action doivent être mobilisées, l’échelle locale est essentielle dans la mise en œuvre des politiques publiques. Les collectivités exercent en effet des responsabilités déterminantes pour la plupart des politiques qui portent directement sur la vie des gens et il est donc nécessaire de mesurer le bien-être humain au plus près des réalités vécues par les personnes afin de donner la priorité à l’action publique là où elle est le plus nécessaire. La plupart des facteurs qui influent sur la vie quotidienne sont déterminés localement. Par conséquent, la qualité du bien-être varie d’un espace à l’autre dans un même pays. L’endroit où les gens vivent façonne leurs chances dans la vie, la géographie déterminant l’histoire, les politiques publiques doivent s’emparer de l’enjeu de la mesure du bien-être.

L’absence de modèle unique implique de reconnaitre la diversité et la spécificité des territoires et des réponses à leur apporter.

Ce diagnostic fin doit permettre de construire collectivement des réponses multi-acteurs, multi-échelles (à partir des compétences partagées entre les collectivités, les acteurs et populations concernés) : les enjeux de qualité de vie étant différents d’un territoire à l’autre, il est essentiel d’éviter une forme de standardisation de l’action publique.

 

Les récits : des leviers d’action pour répondre aux enjeux des transitions sociales et territoriales

 

Une étude publiée fin 2025 intitulée « Les récits : des leviers d’action pour la transition sociale et écologique », dirigée par Albin Wagener (Université catholique de Lille) avec le soutien de l’ADEME, s’appuie sur l’analyse d’un vaste corpus d’initiatives socioécologiques mises en place en France entre 1980 et 2020. En combinant des méthodes d’analyse de discours avec l’observation empirique des récits produits par près de 559 projets concrets, elle explore comment les récits façonnent les perceptions, les engagements et les transformations collectives[4].

L’étude montre que les initiatives de transformation socio-environnementale les plus structurantes reposent sur trois dimensions étroitement liées. D’abord, l’attachement au territoire joue un rôle central : les récits s’ancrent dans des lieux concrets, des paysages, des histoires et des réalités locales qui donnent chair à la transition et renforcent le sentiment d’appartenance. Ensuite, ces initiatives visent une transition culturelle, en mettant en question les habitudes existantes et en proposant de nouveaux modes de vie plus sobres, solidaires et cohérents avec les limites écologiques. Enfin, les liens sociaux apparaissent comme un moteur essentiel : la coopération, la convivialité et l’entraide permettent de transformer des engagements individuels en dynamiques collectives durables.

Le croisement de ces trois dimensions fait émerger des repères narratifs puissants pour penser et raconter la transition. Les récits efficaces sont ceux qui parlent des modes de vie et des identités, valorisent les spécificités locales, rendent le changement désirable et concret, et encouragent le passage à l’action collective. Ils mettent en avant la convivialité, la résilience des territoires, une éthique du soin — des autres, du vivant, des milieux — ainsi qu’une implication citoyenne active, capable de transformer les récits en pratiques.

Un nouveau récit autour des ruralités, qui doivent être vues comme de véritables leviers de résilience et de sobriété au regard des transitions

 

L’intérieur du littoral élargi est constitué en grande partie de territoires ruraux isolés, au sens de l’Insee, ce qui amène à réfléchir à un nouveau récit sur la ruralité et sa complémentarité avec la façade littorale.

Magali Talandier met en avant le rôle central des espaces ruraux dans les transitions écologiques et sociales, tout en soulignant les tensions qui les traversent. Selon elle, les ruralités contribuent aux transitions à travers trois grandes fonctions complémentaires :

1. Accueillir et maintenir les populations, notamment les séniors, ce qui pose des enjeux majeurs en matières de logement, d’accès aux services,  de santé, de mobilités et de qualité de vie.
2. Produire des ressources essentielles pour l »ensemble de la société (alimentation, eau énergie, activités industrielles et logistiques). Cette fonction est en pleine mutation sous l’effet des transitions écologiques, qui transforment les pratiques agricoles, industrielles et les infrastructures.
3. Préserver et valoriser les milieux naturels, en développant les usages les plus sobres des ressources et de nouvelles manières d’habiter et de gérer les espaces, conciliant activités humaines et protection de l’environnement;

L’articulation de ces trois fonctions montre que les espaces ruraux sont des acteurs clés des transitions, mais aussi des territoires de choix et d’arbitrages pour les politiques publiques, entre attractivité résidentielle, production et préservation des écosystèmes.

De même, selon les récents travaux d’Anton Paumelle, Docteur en Géographie (2024), dans un contexte de vieillissement général de la population française, les bourgs  auront un rôle croissant d’accueil des personnes âgées dans les espaces ruraux. Ils apparaissent comme des lieux particulièrement favorables à ces populations. Leur ancrage dans les espaces ruraux et la présence de commerces et services (notamment de soins), d’un tissu associatif dense, d’une offre de logements diversifiée (maisons, appartements, habitats inclusifs , EHPAD), de professionnels du soin, etc…, en font des environnements propices à l’expérience de vieillissement. Leur attractivité renouvelée auprès ds retraités témoigne, de plus , de leur capacité à correspondre aux aspirations et besoins spécifiques de ces populations.  Ces résultats font écho à de récents travaux allemandes selon lesquels les centres ruraux apparaissent dorénavant comme des lieux adoptés à une étape précise du cycle de la vie : la vieillesse[5].

Hors, face au renouvellement d’une partie du rôle des bourges ruraux, la thèse d’Anton Paumelle démontre que les politiques publiques accompagnent peu, voire ont tendance à lutter contre cette évolution structurelle. Un grand nombre de stratégies locales demeurent ancrées dans les logiques d’attractivité résidentielle uniquement tournées en direction de jeunes ménages et semblent suivre des modèles standards d’attractivité que l’on retrouve dan des contextes très différents (par exemple au sein des villes moyennes et grandes).

Dans ce contexte, l’ossature territoriale définie par le SRADDET des Hauts-de-France, qui identifie les pôles intermédiaires comme des centralités structurantes assurant l’accès aux services dans les espaces ruraux ou périrurbains offre un cadre stratégique permettant d’intégrer ces dynamiques de vieillissement.

 

 

Réfléchir à de nouvelles solidarités, notamment en termes de péréquation financière, afin d’atténuer les inégalités territoriales

Les territoires littoraux présentent des enjeux spécifiques en termes de solidarité financière en raison notamment de leurs vulnérabilités environnementales :

• Les zones littorales sont particulièrement exposées aux phénomènes climatiques extrêmes, ce qui nécessite des investissements
  importants dans des démarches d’adaptation intégrant notamment des infrastructures de protection ;
• La préservation et la restauration des espaces naturels et la gestion durable des ressources maritimes et littorales nécessitent également des investissements conséquents.

De plus, les variations saisonnières de population, liées au tourisme, engendrent des surdimensionnements des équipements : parking, stations d’épuration, réseaux d’eau, …

La gestion du trait de côte et les dispositifs de financement associés illustrent pleinement les enjeux contemporains de solidarité financière entre territoires.

Dans son rapport 2024-2025, la Cour des comptes souligne l’absence d’un mécanisme national de solidarité structuré pour la gestion côtière et la nécessité d’en développer un. Elle écarte toutefois le principe d’une solidarité nationale généralisée et propose plutôt la mise en place d’un dispositif de financement reposant sur une solidarité financière entre territoires littoraux, articulée avec les ressources locales[6] [7].

En parallèle, plusieurs acteurs institutionnels et élus territoriaux militent pour la création d’un fonds spécifique dédié à l’érosion côtière, financé au moins en partie par une forme de solidarité nationale, par exemple via un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux ou une taxe dédiée.

En juin 2025, la mission d’information sur l’adaptation de l’aménagement des territoires au changement climatique, animée par Philippe Fait et Fabrice Barusseau, propose l’instauration d’un fonds érosion côtière, qui pourrait être alimenté notamment par une taxe sur les droits de mutation à titre onéreux ainsi que par une taxe sur les plateformes de location touristique de courte durée[8].

Au-delà du seul financement de la gestion du trait de côte, la mission recommande également la mise en place d’une péréquation horizontale des revenus de la taxe GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) à l’échelle des bassins hydrographiques. Des territoires plus riches ou moins exposés pourraient ainsi contribuer au financement des actions menées dans des territoires plus vulnérables ou disposant de bases fiscales plus faibles, renforçant une forme de solidarité interterritoriale face aux risques climatiques.

Dans ce contexte, des travaux récents menés par des universitaires se sont attachés à analyser plus finement les spécificités financières des territoires littoraux, afin d’éclairer les débats actuels sur les mécanismes de péréquation et de solidarité financière.

 

Les communes françaises mettent de nombreuses années à absorber le choc d’une catastrophe naturelle

 

L’exposition aux risques climatiques et notamment côtiers a un impact sur les finances des communes et des intercommunalités littorales.

La gestion des situations d’urgence liées à des catastrophes naturelles entraîne des dépenses élevées et imprévues pour les communes. Elles sont chargées de mettre en place des services d’urgence tels que les transports, l’hébergement temporaire et les communications.

En combinant les bases de données sur les budgets des communes françaises et sur les catastrophes naturelles depuis 2000, les travaux économétriques de Clara Morvan (2024) montrent que ces évènements ont un impact significatif et persistant sur les comptes municipaux. En effet, les municipalités confrontées à un tel choc modifient leur comportement budgétaire, tant en termes de dépenses que de recettes. En moyenne, on observe une hausse des dépenses municipales, en réponse aux coûts immédiats liés à la gestion de la catastrophe ainsi qu’aux coûts de la reconstruction ultérieure, notamment en matière d’équipements.

Ces effets sont également persistants dans le temps. L’accroissement des dépenses se poursuit jusqu’à huit ans après le choc initial, révélant un effet de long terme et la difficulté pour les communes de revenir à leur niveau de dépenses initiales.

En réaction à ces hausses de dépenses, toutes les options pour générer des recettes sont exploitées. On observe une augmentation des subventions (témoignant du soutien de l’État aux municipalités), une hausse des recettes fiscales, ainsi qu’un recours accru à l’emprunt, ce qui conduit à une augmentation de la dette jusqu’à dix ans après la catastrophe. Ces résultats montrent que les communes françaises mettent de nombreuses années à absorber le choc d’une catastrophe naturelle.

Le littoral coûte cher aux communes littorales en dépenses de fonctionnement : Pour les communes littorales, la longueur du trait de côte est proportionnelle aux dépenses de fonctionnement par habitant. De son côté, Fabien Yao (2024), à partir de travaux économétriques, montre que le trait de côte est un facteur significatif des dépenses de fonctionnement, mais que son effet n’est pas robuste pour les dépenses d’investissement. Plus la longueur du trait de côte est importante, plus les communes littorales supportent des dépenses de fonctionnement par habitant élevées, notamment en frais de personnel et en achats et charges externes. A longueur de trait de côte donnée, les achats et charges externes augmentent avec l’ampleur du trait de côte en érosion, quand les frais de personnel augmentent avec la part du trait de côte artificialisé. Ces résultats semblent indiquer que le trait de côte constitue un facteur de charges récurrentes pour les communes littorales, avec d’une part, par analogie avec la voirie communale, les dépenses liées au personnel intervenant dans l’entretien du littoral artificialisé, et d’autre part, les dépenses nécessaires à la réalisation d’études et de recherches permettant d’anticiper et de s’adapter aux évolutions du trait de côte[9].

 

L’absence de politique de prévention des risques représente un coût important pour le budget des communes qui subissent une catastrophe naturelle

 

On peut alors légitimement s’interroger sur le rôle des politiques publiques de prévention des risques naturels, qui devraient avoir pour objectif d’atténuer les effets de ces événements climatiques sur les budgets locaux.

Dans une tribune parue dans le journal Le Monde en Novembre 2024[10 ], l’économiste Sonia Paty rappelle que «les actions locales adoptées pour diminuer les risques liés au changement climatique sont très variées : mise en place de contraintes de construction et/ou d’urbanisme, construction de digues, brise-lames, murs de protection, débroussaillement, solutions fondées sur la nature comme la préservation des zones humides et la désimperméabilisation des sols en ville, etc».

La mise en œuvre des politiques de prévention peut relever d’une compétence partagée, impliquant les services déconcentrés de l’Etat, les collectivités territoriales, plusieurs ministères mais aussi les citoyens. Sous l’autorité du préfet depuis 1995, l’une des principales politiques publiques locales est la mise en place à l’échelle communale ou intercommunale d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN).

Ces plans qui peuvent être multi-risques ont pour rôle de délimiter les zones exposées aux risques naturels afin de réguler ou d’interdire des constructions.

La comparaison des communes couvertes par des mesures de prévention avant une catastrophe naturelle avec celles sans politique de prévention permet de mesurer l’efficacité des plans de prévention des risques naturels. Les résultats économétriques (Morvan et Paty, 2024) montrent que, dans les communes où des mesures de prévention ont été mises en place, les catastrophes naturelles n’ont pas d’impact durable sur leurs budgets. Contrairement à celles qui n’ont pas bénéficié de ces précautions, ces communes n’augmentent pas significativement leurs dépenses sur le long terme à la suite d’une catastrophe naturelle. Elles sont capables d’absorber le choc.

 

Un manque de recul sur de nouveaux outils de fiscalité locale qui nécessite le suivi de travaux de recherche pour en mesurer les effets

De nombreux enjeux de fiscalité locale se posent en zone littorale autour de trois dispositifs.

1. La taxe GEMAPI

Beaucoup de questions apparaissent dans le débat autour de la taxe GEMAPI. Son instauration est facultative, les dépenses correspondantes pouvant être financées sur le budget général des collectivités. De plus, certains élus locaux hésitent ou rechignent à mettre en place une telle taxe, estimant que les contribuables sont suffisamment mis à contribution par ailleurs. Parmi les travaux de recherche académique en cours, Aurélie Cassette et Matthieu Leprince cherchent à comprendre la dynamique de mise en œuvre de cette taxe GEMAPI : les intercommunalités connaissant des enjeux de prévention des inondations importants ont-ils davantage recours à la taxe GEMAPI pour financer les dépenses de protection visant à réduire leur vulnérabilité ? Quels autres facteurs (budgétaires, politiques) conduisent les intercommunalités à l’instaurer ?

Au-delà de chercher à comprendre pourquoi certains l’ont instauré et d’autres non, se pose une question fondamentale qui est la question du partage optimal des compétences et des ressources budgétaires entre échelons de gouvernement[11]. Pour certains élus, la taxe GEMAPI (taxe facultative pour les EPCI) devrait être généralisée partout en France et redistribuée aux territoires les plus à risque vis-à-vis des inondations[12]. Cette question de l’échelon optimal – au cœur de la théorie économique du fédéralisme financier – doit être analysée à la fois en termes d’efficacité économique, mais également d’équité territoriale.

En termes d’efficacité, on peut notamment s’interroger sur les tailles pertinentes d’EPCI ou de syndicats mixtes regroupant plusieurs EPCI qui conduiraient à des économies d’échelle dans l’exercice de la compétence GEMAPI[13].

Toujours en termes d’efficacité au sens économique, la gestion des inondations et la qualité de l’eau génèrent des effets allant bien au-delà du seul territoire mettant en œuvre des mesures de protection/préservation : lorsque les zones littorales mettent en œuvre les protections adéquates, les territoires plus en retrait dans les terres sont moins touchés par les paralysies générées par des inondations. L’existence d’effets de débordement d’une politique publique devrait conduire l’État à verser des dotations d’équipement aux collectivités locales, conditionnellement aux protections mises en œuvre. En conditionnant son aide, l’État incite l’élu local à intégrer dans sa décision de dépense les effets de débordement et donc l’impact positif sur la population des autres communes.

Pour autant, si les contribuables des communes littorales subissent les risques de submersion marine, ils bénéficient aussi des aménités liées à cette localisation et leur choix de localisation témoigne d’un « vote avec les pieds »[14] pour le territoire leur offrant les aménités et les niveaux d’imposition qui leur conviennent le mieux (Tiebout, 1956). L’urbanisation, en réponse à une forte pression foncière, est l’une des causes de la forte proportion d’habitations dans des zones jugées «à risque» par un PPRI notamment.

Ainsi, 100 000 logements ont été implantés en zones inondables entre 1999 et 2008 en France métropolitaine (Observatoire du risque inondation dans le Gard). Le choix de localisation est censé s’accompagner de l’adhésion à la fiscalité locale induite, et donc la participation au financement des ouvrages de protection. En matière de solidarité entre territoires, des simulations pourraient être faites afin d’évaluer les charges et les recettes des communes et les possibilités de solidarité entre territoires (solidarité entre territoires plus ou moins favorisés socialement, pauvres et riches en eau).

2. La taxe d’habitation sur les résidences secondaires

Une autre taxe facultative peut être votée par un certain nombre de communes littorales depuis un an : c’est la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires[15]. Conçue pour répondre à la crise du logement et inciter les résidents secondaires à mettre en vente ou en location à l’année des résidences secondaires afin de loger des ménages locaux, cette surtaxe ne fait pas l’unanimité chez les maires. Beaucoup la jugent inefficace, notamment pour contrer le phénomène Airbnb, tout en stigmatisant démesurément les résidents secondaires. L’instauration de la surtaxe est-elle liée au coût social généré par les résidences secondaires ? C’est-à-dire une manière de faire supporter aux résidents secondaires les désagréments qu’ils font subir aux résidents locaux (en faisant augmenter les prix immobiliers) ? Ou est-elle un effet d’aubaine ? S’inscrivant au budget général, cette recette peut s’apparenter à une aubaine budgétaire : si de nombreuses communes envisagent d’utiliser ces recettes pour répondre aux problèmes de logement, elles peuvent aussi en profiter pour ne pas augmenter d’autres taxes ou leur permettre de financer des dépenses plus éloignées de la question du logement. A cet effet d’aubaine budgétaire s’ajoute un effet d’aubaine politique : les résidents secondaires ne votent pas, le maire peut les imposer davantage sans (trop) craindre pour sa réélection.

Les recherches actuelles d’Aurélie Cassette, d’Estiven Ndendani et de Matthieu Leprince visent à mettre en évidence les motivations possibles des collectivités à la mise en œuvre de cette taxe facultative : caractéristiques locales (budgétaires, géographiques, politiques), décisions prises les années précédentes par les communes voisines, …

Pour analyser les motivations à recourir à cette surtaxe, les procès-verbaux de tous les conseils municipaux durant lesquels des délibérations ont eu lieu à ce sujet ont été collectés. Les chercheurs veulent ainsi analyser textuellement pour chaque conseil municipal les croyances relatives à l’efficacité de cette majoration, et les considérations en termes d’équité.

 

3. La taxe sur les éoliennes en mer

Enfin, certaines communes littorales reçoivent une part de la taxe sur les éoliennes en mer à compter de la mise en service du parc éolien. A ce jour, trois parcs éoliens en mer sont en service en France métropolitaine et d’autres sont en cours de développement ou en projet (50 parcs sont ainsi prévus d’ici 2050).

Pour les parcs situés dans le Domaine Public Maritime, cette taxe est acquittée par l’industriel au profit de différents bénéficiaires, dont les communes littorales situées à moins de 12 milles nautiques et d’où les installations sont visibles, en fonction de la population de ces communes.

Les critères de répartition de cette taxe sont sujets à débats entre élus des différents niveaux de collectivités. Aurélie Cassette, Estiven Ndendani et Matthieu Leprince étudient les inégalités de recettes générées par les critères officiels et réalisent des simulations à l’aide de critères alternatifs (notamment les critères avancés par les élus locaux).

La perception de cette taxe n’est pas anodine (environ 20 000 € par an par MW installé en 2025, dont 50 % affectés aux communes), et s’apparente parfois à une réelle «manne fiscale». La recherche porte donc sur l’analyse des effets de la perception de ces nouvelles recettes fiscales liées aux parcs éoliens en mer sur les stratégies fiscales et financières des communes. L’objectif est d’observer l’impact de ces recettes nouvelles dans les communes bénéficiaires de la taxe sur les éoliennes en mer comparativement aux communes non bénéficiaires avant et après la perception par les communes de la recette nouvelle. Que peut-on observer sur les premiers sites éoliens en mer ? Un effet d’anticipation de la nouvelle «manne fiscale» (avant même sa mise en service effective et donc le versement de la taxe) ? En particulier, le développement de l’éolien en mer incite-t-il les communes concernées à réduire la pression fiscale locale et sur quels impôts (taxe d’habitation sur les résidences secondaires, taxe foncière sur les propriétés bâties, …) ? Ou la recette nouvelle induit-elle une modification des arbitrages en dépenses, au profit d’une catégorie de politique publique (pour compenser les désagréments visuels des résidents ou des touristes ? ) ?

 

Plus globalement, de cette rapide revue de la littérature, plusieurs pistes d’évolution émanent des travaux des chercheurs s’intéressant à ces enjeux de solidarité financière

1. Prendre en compte la spécificité du profil financier des communes littorales

Pour Aurélie Cassette, l’étude des spécificités des dépenses des communes littorales reste un sujet trop peu abordé par les économistes. L’origine d’une telle lacune est sans doute à chercher en partie dans les politiques de péréquation financière menées en France, en particulier à l’aide de la dotation globale de fonctionnement (DGF). La liste des critères mobilisés par l’Etat pour répartir la DGF entre les communes ne comprend en effet aucune caractéristique renseignant la situation spécifique des communes littorales. En revanche, le statut de commune de montagne existe dans la DGF : du fait de leurs reliefs parfois ardus, les communes de montagne font face à des surcoûts d’aménagement et à des contraintes d’urbanisme, à tel point que le législateur en tient compte dans l’attribution de dotations (notamment avec le doublement du critère de voirie dans certaines dotations de la DGF).

Ses travaux cherchent donc à quantifier les coûts supportés par les communes littorales dans leurs stratégies d’adaptation en fonction de l’ampleur et la sévérité des aléas, et à jeter les bases d’une méthode qui permettrait d’identifier les communes éligibles à un fonds de péréquation littoral si elles n’étaient pas, par ailleurs, avantagées par une richesse fiscale élevée.

Fabien Yao propose « une gouvernance plus vertueuse de l’adaptation aux évolutions côtières, en mettant en phase les prérogatives et les moyens des différents acteurs » : l’OCDE[16] énonce quatre principes que devrait respecter un cadre d’action en faveur de l’adaptation des zones côtières pour permettre de relever les défis évoqués : la participation des parties prenantes sur le fond et à un stade précoce, la prévision de l’avenir afin d’éviter l’enfermement dans des trajectoires non viables, la mise en phase des prérogatives, des moyens et des incitations des différents acteurs, et la prise en compte explicite des effets redistributifs des politiques et de leurs conséquences sur le plan de l’équité.

2. Créer un fonds national pérenne pour adapter les littoraux face au recul du trait de côte Concernant les moyens financiers, les recherches de

Fabien Yao confirment la nécessité d’établir «un dispositif d’accompagnement dédié aux projets d’adaptation aux évolutions du trait de côte, tel que le fonds d’aide à la recomposition du littoral ou le fonds d’aménagement littoral envisagés par la mission inter-inspection et la mission parlementaire de 2019».

Ce travail pourrait alimenter les réflexions de l’Association des Maires de France et de l’Association Nationale des Elus des Littoraux qui ont demandé en 2024 la création d’un «fonds national pérenne, sur le modèle du fonds Barnier, alimenté par la participation des usagers du bord de mer à la préservation du littoral. Il pourrait également être alimenté par toute autre fiscalité liée aux enjeux de lutte contre le changement climatique sur les façades littorales, telle que, par exemple, une part de la taxe éolienne en mer en zone économique exclusive (ZEE) qui permettrait d’associer le développement des énergies renouvelables avec la lutte contre les conséquences du dérèglement climatique».

3. Adapter les règles de cofinancement public pour faciliter les projets de prévention des risques climatiques

Pour l’économiste Rémy Oddou, les difficultés de financement des projets d’aménagement visant à prévenir les risques climatiques ne proviennent généralement pas de la recherche de subventions, mais plutôt de la difficulté pour les collectivités locales de dégager une capacité d’autofinancement suffisante. Il souligne que la règle actuelle impose aux collectivités assurant la maîtrise d’ouvrage d’investir au moins 20 % du coût total d’un projet, ce qui constitue un obstacle pour de nombreuses communes, en particulier rurales ou à faibles ressources financières[17].

Rémy Oddou met en avant une recommandation d’un rapport sénatorial de 2024, qui a débouché sur une proposition de loi visant à abaisser ce seuil minimal de participation à 5 % pour certaines communes de moins de 2 000 habitants dont le potentiel financier est faible, afin de faciliter le lancement de projets liés à la prévention des risques. Cette mesure vise à réduire le frein que constitue l’exigence de contribution propre trop élevée pour ces collectivités.

En mars 2025, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture à l’unanimité une proposition de loi sénatoriale qui abaisse le taux de participation minimale de 20 % à 5 % pour les communes rurales, afin de faciliter leur accès à des projets d’investissement. Cette mesure vise à alléger le frein financier que représente l’exigence de 20 % de cofinancement, en particulier pour les petites communes disposant de faibles ressources.

Initialement, le texte ciblait les communes rurales les moins riches — celles dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois la moyenne des communes de moins de 2 000 habitants — mais l’Assemblée a élargi la mesure à toutes les communes rurales. Ce texte est en cours de navigation parlementaire et doit encore être examiné par le Sénat pour être définitivement adopté[18].

4. Anticiper aujourd’hui pour éviter l’urgence de demain

Pour Denis Lacroix, Délégué à la prospective à la Direction générale de l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer, «Peu à peu, une certitude s’impose : anticiper permet de réduire les risques, les crises et les coûts, comme pour le changement climatique dans son ensemble. Cela a été démontré dès 2006 par N. Stern, économiste en chef de la banque d’Angleterre (Rapport sur les effets du réchauffement climatique sur l’économie mondiale). Il est donc justifié de traiter cet enjeu majeur de la montée de la mer sur les côtes françaises en mobilisant toutes les compétences utiles et en adoptant un cadre juridique et des instruments financiers en proportion des risques connus sur la durée. La solution n’est pas dans des mesures ponctuelles, avec des effets de court terme, sans vision d’ensemble. La science donne des outils de mesure objective ; la technologie offre des moyens d’action divers ; les systèmes de gouvernance, de la commune à l’Etat, ont la responsabilité d’une vision stratégique de long terme face à un phénomène de très long terme. L’évolution des côtes basses va vers de profonds changements. En prendre la vraie et lucide mesure et construire collectivement des solutions pérennes est un chantier actuel a in d’éviter que cela devienne une urgence demain».

 

Des propositions à intégrer dans un contexte de disparités de ressources financières sur le littoral élargi de la région des Hauts-de-France

1. Des disparités territoriales en matière de ressources financières

Les ressources des collectivités varient car elles dépendent de la capacité contributive des habitants et entreprises situés sur leur territoire[19].

Parmi les indicateurs utilisés au niveau national pour mesurer les ressources financières des collectivités, le potentiel financier agrégé (PFIA) permet d’avoir une approche assez complète en s’appuyant sur une prise en compte objective des capacités propres à chaque collectivité[20]. Il est construit à partir du potentiel fiscal agrégé (PFA) qui détermine pour une collectivité les recettes qu’elle obtiendrait en appliquant les taux nationaux moyens aux bases fiscales de son territoire. Le potentiel financier agrégé (PFIA) ajoute au potentiel fiscal les dotations et intègre également les péréquations opérées entre collectivités (en positif ou en négatif)[21]. En utilisant cet indicateur, la moyenne des ensembles intercommunaux des Hauts-de-France est de 1 108 € par habitant en 2025.

A l’échelle du littoral élargi des Hauts-de-France, cet indicateur connait des variations très fortes entre les différents ensembles intercommunaux. Le rapport à la moyenne régionale varie de 55 % pour la communauté de communes de la région d’Audruicq (le ratio le plus faible des EPCI de la région) à plus de 220 % pour la communauté urbaine de Dunkerque (le ratio le plus élevé des ECPI des Hauts-de-France).

A l’exception de la communauté d’agglomération de la Baie de Somme, les agglomérations de la façade maritime ont un PFIA supérieur à la moyenne régionale. A contrario, toutes les intercommunalités intérieures ont des capacités financières inférieures à la moyenne régionale. C’est particulièrement le cas pour la communauté de communes du Pays d’Opale et la communauté de communes du Pays de Lumbres.

 

Source : OFGL et calculs Agence HDF2040

 

2. Sur le littoral élargi des Hauts-de-France, des profils d’intercommunalités très différents en termes de recettes fiscales

Les intercommunalités présentent des profils fiscaux très différents en fonction des caractéristiques de leurs recettes. Dans son atlas simplifié de la fiscalité locale, Intercommunalités de France a réalisé une typologie croisant le profil fiscal, déterminé en fonction du poids des différentes composantes du panier fiscal et les caractéristiques démographiques et socio-économiques. Plusieurs profils sont représentés sur le littoral élargi.

• ƒ ƒ Les trois agglomérations du nord de la façade littorale (communauté urbaine de Dunkerque, communauté d’agglomération Grand Calais Terres et Mers et communauté d’agglomération du Boulonnais) sont caractérisées par un poids considérable des compensations figées (autrement dit tout le dispositif mis en place à la suite des disparitions successives de la taxe professionnelle : le Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources -FNGIR-, la Dotation de Compensation de la Réforme de la Taxe Professionnelle -DCRTP-, la Compensation Part Salaires -CPS-) contribuant ainsi à un haut niveau de recettes fiscales. Ces compensations représentent plus du quart des recettes (contre 3 % pour l’ensemble des intercommunalités de France hexagonale). Les taxes foncières, ont quant à elles un poids nettement inférieur à la moyenne nationale.
• Les intercommunalités de l’est du littoral élargi ainsi que les communautés de communes de Desvres-Samer, du Haut-Pays du Montreuillois et la communauté d’agglomération de la Baie de Somme font partie de la classe des EPCI avec un poids important des recettes issues des activités économiques. En moyenne, 44 % des recettes par intercommunalité proviennent de la fiscalité économique directe (contre 38 % en moyenne nationale) et par les compensations figées (FNGIR, DCRTP, CPS). Par composition, la part des taxes foncières est plus réduite.
• Trois EPCI de la partie centrale du littoral élargi (communauté de communes du Pays d’Opale, communauté de communes du Pays de Lumbres et la communauté de communes des 7 Vallées) font partie d’une classe intermédiaire aux deux précédentes : les recettes de ces intercommunalités sont très dépendantes de l’activité économique. Mais ces EPCI disposent d’une forte part de recettes dynamiques : taxes et contributions (La Cotisation Foncière des Entreprises -CFE-, la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises -CVAE-, l’Imposition Forfaitaire des Entreprises en Réseaux -IFER-, la Taxe sur les Surfaces Commerciales -TASCOM-) et compensations dynamiques (TVA, locaux industriels). Malgré ce profil plutôt dynamique, la recette moyenne est plutôt faible, les contributions aux compensations diminuant notamment les ressources.
• Deux intercommunalités de la façade littorale (communauté d’agglomération des Deux Baies en Montreuillois et communauté de communes Ponthieu-Marquenterre) sont caractérisées par un poids important des recettes issues du tourisme (38 % des recettes contre
  7 % en moyenne nationale). Elles sont par ailleurs fortement contributrices aux compensations économiques figées issues de la suppression progressive de la taxe professionnelle.
• Enfin, si trois EPCI sont plutôt caractérisés par des recettes modestes, l’un d’entre eux présente un profil atypique : la communauté de communes de la région d’Audruicq. Le produit fiscal de cette intercommunalité dépend plus qu’ailleurs du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties. Elle est également fortement tributaire des compensations dynamiques.

 

Initier de nouvelles coopérations interterritoriales, développer les connaissances et les expérimentations et capitaliser les bonnes expériences ou bonnes pratiques

La gestion des ressources et les pratiques quotidiennes des habitants et des entreprises des territoires font très largement fi des frontières administratives. Ceci conduit les élus des collectivités à penser et se projeter au-delà des limites de leurs territoires respectifs, en articulant leurs compétences et politiques publiques, à plusieurs niveaux d’échelles.

Le principe de la coopération interterritoriale doit primer sur le registre de la concurrence interterritoriale

 

Pour Martin Vanier, l’interterritorialité dépasse une simple coordination technique entre collectivités : elle incarne une transformation politique profonde du rapport entre pouvoir et territoires. Il définit ce principe comme la nécessité, pour les acteurs territoriaux, de coopérer au-delà de leurs limites institutionnelles traditionnelles, en reconnaissant que leur capacité d’action s’érode lorsqu’elle est confinée à un seul périmètre. Cette coopération n’est pas seulement horizontale entre territoires de même échelle mais aussi verticale, impliquant différents niveaux de collectivités et d’instances nationales ou supranationales.

Ainsi dans les travaux de Martin Vanier, l’interterritorialité apparait avant tout comme une réponse politique et stratégique aux  interdépendances croissantes entre territoires, qui se manifestent dans les pratiques sociales, économiques et spatiales contemporaines. Elle suppose la construction d’outils institutionnels flexibles, de réseaux de gouvernance partagés et d’une culture commune de coopération, condition indispensable pour dépasser la concurrence territoriale et élaborer des politiques publiques intégrées.

En termes de méthode, il existe un besoin de production de connaissance pour mieux identifier les enjeux de coopérations interterritoriales. Les enjeux d’interterritorialité nécessitent la mise en œuvre d’une production de connaissance partagée entre les acteurs.

O. Bouba Olga souligne l’importance de combiner deux approches :

• Une approche « top-down » avec des exercices de production de connaissance afin d’identifier les systèmes d’interdépendances et les processus interterritoriaux existants et d’en faire ressortir les enjeux de coopérations entre acteurs ;
• Une approche «bottom-up» qui recense l’ensemble des initiatives locales face à ces défis d’interdépendances : la capitalisation des initiatives, notamment sociales ou organisationnelles, permet de favoriser leur appropriation par les acteurs et d’être une source d’inspiration pour d’autres territoires dans la mise en œuvre de solutions adaptées face aux enjeux de coopérations identifiés.[22] :

 

L’action publique doit jouer un rôle d’animation du territoire afin de renforcer les écosystèmes économiques

 

Selon Nadine Levratto (Directrice de recherche au CNRS), l’animation du territoire contribue à la performance économique globale, et l’action publique doit créer ou renforcer des écosystèmes locaux en favorisant les coopérations entre acteurs économiques et territoires. Elle identifie quatre leviers principaux pour favoriser cette dynamique de «bonne gouvernance»[23] :

1. Activer les coopérations entre acteurs, en facilitant le dialogue, la mise en réseau et l’interconnaissance des différents acteurs ;
2. Mobiliser les ressources tangibles et intangibles, comme l’emploi et les compétences locales, l’ingénierie territoriale pour la prospective, ou encore les infrastructures et réseaux de connaissance ;
3. Structurer des portefeuilles d’activités pour ancrer durablement les activités au territoire, en favorisant la spécialisation sur certains domaines et la combinaison d’activités complémentaires ;
4. Adopter une vision de long terme, avec une planification pluriannuelle et le partage d’un récit commun, afin de coordonner durablement les acteurs et les projets sur le territoire.

 

Des transitions qui vont développer des relations de réciprocité entre villes et campagnes

 

Pour Laetitia Verhaeghe, Docteur en aménagement et en géographie (2024), la vision des relations ville-campagne qui a majoritairement prévalu jusqu’au milieu du XXe siècle opposant classiquement territoires urbains et territoires ruraux, apparaît désormais obsolète. Les enjeux de la transition socio-écologique changent la donne et appellent à repenser et à redévelopper des partenariats et des formes de réciprocité entre villes et campagnes : la transition socio-écologique pourrait remettre à l’ordre du jour les relations villes-campagnes comme support du fonctionnement des liens métaboliques entre les territoires.

 

Elle identifie trois grands types de relations villes-campagnes[24] [25] :

1. La reconnexion des besoins des villes (en énergies renouvelables, en denrées alimentaires,…) avec les ressources des campagnes situées à proximité ; pour mettre en place ces relations villes-campagnes, les villes contractualisent avec des acteurs privés industriels et/ou locaux en capacité de fournir ces ressources ;
2. Le développement des filières des campagnes pour répondre aux besoins des villes ; dans ce type de relation, il ne s’agit pas uniquement de connecter l’offre des campagnes et la demande des villes existantes dans la proximité géographique, mais de développer voire de créer des filières d’approvisionnement pour répondre aux besoins des villes ;
3. Le mutualisme villes-campagnes ; les acteurs publics et privés des villes et des campagnes se mettent ensemble pour mobiliser les ressources de leurs territoires afin de répondre à l’ensemble de leurs besoins, en les connectant à toute une série d’enjeux territoriaux.

Passer d’une démarche descendante à une démarche ascendante de planification : vers de nouvelles formes de coopérations locales entre les territoires autour d’une «écologie du contrat» ?

Selon David Djaiz et Xavier Desjardins (2024), la transformation écologique ne peut se limiter à un nouvel «acte» de décentralisation ; elle nécessite un changement de paradigme dans la gouvernance territoriale. Ils proposent une approche contractuelle, «l’écologie du contrat», où l’ensemble des collectivités d’une région se coordonne pour atteindre des objectifs écologiques communs, tout en conservant une grande liberté dans la mise en œuvre locale.

Dans ce cadre, des procédures de transaction entre territoires permettraient, par exemple, à un territoire ayant progressé dans la sobriété foncière mais moins sur la réduction des émissions carbone, de conclure des accords compensatoires avec d’autres territoires dans la configuration inverse. L’État jouerait le rôle de garant du suivi et de l’atteinte des objectifs, avec des outils de contrôle et éventuellement des incitations financières corrélées aux résultats.

Cette approche vise à être plus efficace que des mesures verticales uniformes, car elle prend en compte les différences locales et les conflits entre usagers, générations, filières ou territoires, que seule une approche locale peut résoudre. Elle implique un nouveau dialogue entre État et collectivités et une responsabilité politique accrue pour ces dernières.

Ainsi, le concept d’écologie du contrat repose sur une combinaison entre coordination régionale et autonomie locale afin d’accompagner la transition écologique.

Pour Xavier Desjardins, « un Parlement de la Mer est typiquement ce type de lieux où peut s’inventer une nouvelle « grammaire » de la construction des projets locaux, associant les acteurs de la société civile et les élus locaux. Il faudra bien sûr préciser son programme de travail et ses ambitions. Mais une chose est sûre : si la transition écologique est assurément une question de volonté collective, elle est aussi liée à l’invention de nouvelles méthodes de décision collective. Expérimentons.Testons. Mesurons. Et améliorons ensuite ».

 

Organiser des modes d’appropriation localisés pour mettre en œuvre les transitions dans les territoires

 

Dans le cadre de la recherche-action « L’art de gouverner les transitions », S. Czertok, C. Desjuzeur et X. Desjardins (2024) identifient quatre critères essentiels pour favoriser l’appropriation des transitions au niveau local, à partir de l’analyse d’expériences territoriales variées[26] :

• Reconnaître les différents registres de tensions que les transitions peuvent générer localement, notamment les conflits entre secteurs, les désaccords d’échelle et les tensions sociales liées aux écarts de modes de vie.
• Développer de nouvelles capacités territoriales pour y répondre, telles que la régulation, la coordination des usages et l’animation des acteurs.
• Tenir compte de la maturité variable des débats publics et de l’appropriation politique selon les secteurs de transition.
• Mobiliser des leviers concrets pour organiser le débat et la mise en œuvre des transitions, comprenant : le modèle de tarification, la planification locale intégrant les transitions dans le modèle de développement territorial, la production et la diffusion de données, essentielles à la négociation et au compromis, l’organisation de scènes d’échanges légitimes entre acteurs, la diplomatie financière, permettant de lever les freins à l’investissement, et enfin le dialogue entre État, opérateurs et collectivités locales, visant à aligner les objectifs et coordonner les initiatives.

Cette approche souligne que l’appropriation des transitions repose à la fois sur la reconnaissance des tensions locales, le renforcement des capacités territoriales et la mobilisation de leviers concrets pour coordonner l’action, négocier les compromis et structurer le débat public.

Re-questionner les outils de démocratie participative pour embarquer les acteur et les habitants

La participation citoyenne est un enjeu majeur de gouvernance territoriale. A cet égard, se sont développées partout en Europe de nombreux dispositifs de démocratie participative tentant d’articuler participation et délibération ou autrement dit de réunir le plus grand nombre ou la plus grande diversité de citoyens possibles, afin de les associer à un échange sur les différentes phases de l’action publique comme la mise à l’agenda, la prise de décision ou l’évaluation.

 

Sensibiliser et former les citoyens aux enjeux de prévention nécessaires liés au changement climatique est une problématique essentielle de l’action publique sur les territoires littoraux

 

Dans leurs recherches, les économistes Sonia Paty et Carla Morvan mettent en avant l’importance d’informer, d’associer le citoyen dans l’élaboration des politiques d’adaptation face aux risques climatiques.

En analysant les résultats des élections municipales de 2008, 2014 et 2020, S. Paty et C. Morvan montrent que les maires ayant subi une catastrophe naturelle sur leur territoire ont moins de chances de remporter les élections suivantes. Elles constatent également que les élus ayant engagé des dépenses préventives ne sont pas récompensés par les électeurs : les citoyens ont une vision à court terme et ne perçoivent que les contraintes d’urbanisme notamment liées à ces politiques. Ainsi, les élections liées à la démocratie représentative ne constituent pas un mécanisme suffisant pour inciter les élus à adopter des politiques de prévention.

Pour S. Paty et C. Morvan, «les politiques locales de prévention restent notamment souvent méconnues des citoyens pourtant principalement concernés par les dommages humains et matériels de tels évènements. Si plusieurs documents sont consultables en mairie (DICRIM, PPRN etc.) ou en ligne sur le portail du ministère de la transition écologique sur les risques, Géorisque, la majorité de la population française s’estime mal informée et inquiète face à l’avenir. En effet, selon la dernière enquête menée en 2022 par le Ministère de la Transition écologique et la cohésion des territoires, seuls 29 % des Français exposés à des risques naturels dans leur commune de résidence déclarent connaître les actions préconisées par les pouvoirs publics pour se protéger de ces risques. Les citoyens devraient être les premiers acteurs de leur sécurité, c’est pour cette raison qu’il est primordial de mieux les informer sur les risques encourus et les actions de prévention prises sur leur territoire».

 

Un discours à construire pour une transition désirable

 

Théodore Tallent (Sciences Po Paris, Université de Cambridge, 2024)[27] s’intéresse à l’acceptabilité sociale de la transition écologique, en analysant les clivages entre zones rurales et urbaines ainsi que les sources de mécontentement des citoyens. Il propose douze pistes pour construire un discours écologique capable de mobiliser et de rassembler autour de la transition :

1. Mettre l’accent sur la justice et l’équité de la transition, en montrant comment les politiques climatiques peuvent bénéficier à
   tous.
2. Aller au-delà des seuls arguments économiques, en intégrant des dimensions sociales, culturelles et environnementales.
3. Séquencer le discours et les mesures pour rendre la transition progressive et compréhensible.
4. Relier la transition à la vie quotidienne des citoyens et montrer comment elle impacte concrètement leurs routines.
5. Valoriser les solutions concrètes et les réussites locales, afin d’inspirer et de renforcer la confiance.
6. Adapter les politiques et le discours aux spécificités territoriales, rurales ou urbaines.
7. Prendre en compte les identités et les émotions, en reconnaissant ce qui motive les individus et leurs préoccupations.
8. Inscrire l’action climatique dans les référentiels personnels, en montrant ce que chacun peut faire et ce qu’il a déjà accompli.
9. Accorder de l’importance au messager, en s’appuyant sur des figures crédibles et proches des citoyens.
10. Veiller à la cohérence de l’ensemble du discours politique, afin que les messages ne se contredisent pas.

Ces principes visent à rendre le discours écologique plus concret, compréhensible et mobilisateur, en favorisant l’adhésion des citoyens et en diminuant les résistances face aux mesures de transition.

Dans une lettre ouverte aux candidats aux élections municipales de 2026, Nicolas Rio, consultant en coopérations territoriales et co-fondateur de Partie Prenante, invite à travailler les effets redistributifs des politiques de transition[28]: «Pour défendre les politiques de transition en démocratie, il faut démontrer que ceux qui y gagnent sont majoritaires, tout en assumant de faire des perdants. Si on n’arrive pas à le prouver, c’est que l’objectif de transition juste n’est pas encore atteint. Il s’agit d’amener les politiques d’atténuation et d’adaptation comme on débat de la réforme des retraites ou de l’impôt sur le revenu : un choix collectif sur le juste partage des ressources (l’eau, l’air, les sols…)».

 

Plus globalement, l’implication des citoyens dans la conduite de l’action publique est un vrai enjeu pour la gouvernance de demain

 

Dans leur ouvrage « Pour en finir avec la démocratie participative » (2024), les politistes Nicolas Rio et Marion Loisel alertent sur les effets paradoxaux de la démocratie participative telle qu’elle s’est institutionnalisée en France. Selon eux, ces dispositifs tendent moins à corriger les limites de la démocratie représentative qu’à renforcer les inégalités de représentation, en donnant principalement la parole aux citoyens disposant du temps, des ressources et des compétences nécessaires pour participer aux réunions publiques et s’y exprimer, autrement dit, à ceux qui votent déjà.

Ainsi, «les outils mis en place depuis deux décennies ne corrigent pas les limites de la démocratie représentative : abstention, déficit de représentativité des élus, centralisation du pouvoir». Le Grand Débat national ou la Convention citoyenne pour le climat illustrent, selon eux, cette impasse : loin de redonner un réel pouvoir aux citoyens, ces expériences ont surtout montré leur faible capacité à transformer durablement l’action publique.

Pour Nicolas Rio et Marion Loisel, l’urgence n’est donc pas de multiplier les dispositifs participatifs, mais plutôt de démocratiser l’action publique elle-même, en renforçant la capacité d’écoute des institutions et en redistribuant l’accès au débat démocratique.

Ils plaident ainsi pour un changement de paradigme, fondé non sur la participation volontaire, mais sur la représentation active des «absents».

Dans ce cadre, ils proposent tout d’abord la création de nouveaux espaces de représentation. Ces dispositifs auraient vocation à rassembler des acteurs rarement présents ensemble dans les différents espaces de débats existants, et à organiser de véritables négociations, animées par des élus dont le rôle serait d’assurer la symétrie entre les parties prenantes et la prise en compte effective des rapports de pouvoir.

Les auteurs mettent également en avant le recours à des auditions, sur le modèle de celles pratiquées à l’Assemblée nationale  dans le cadre des commissions d’enquête. Transposées à l’échelle locale, de telles commissions pourraient être mobilisées sur des sujets insuffisamment travaillés par l’action publique. Elles n’auraient pas pour seule vocation d’entendre des experts, mais aussi d’auditionner des citoyens identifiés comme «inaudibles», afin de mieux se représenter leurs conditions de vie, leurs contraintes quotidiennes et les effets concrets des politiques publiques[29].

Les propositions de Nicolas Rio et Marion Loisel, centrées sur la nécessité de mieux représenter les citoyens absents et d’inventer de nouveaux dispositifs d’écoute et de participation, trouvent un écho concret dans des expérimentations locales.

Parmi celles-ci, les initiatives développées par le Cerdd, Démocratie Ouverte, le CRAJEP Hauts-de-France et la MRES illustrent comment il est possible d’impliquer activement les jeunes dans les décisions climatiques, en dépassant la simple consultation pour construire une coopération durable avec les institutions[30]</a.

Le dispositif «Décider ailleurs sans Copil» propose une approche alternative de la prise de décision, favorisant la transparence et l’ouverture des processus tout en contribuant à la formation politique des jeunes et à leur appropriation des enjeux locaux. «Duos complices», quant à lui, s’appuie sur l’établissement de relations de confiance sur le long terme entre jeunes et élus, afin d’influencer de manière durable le niveau d’exigence environnementale des politiques publiques territoriales. Enfin, «l’Évaluation jeunesse des actions climat» permet aux jeunes d’évaluer les politiques publiques locales, de formuler des recommandations et de rendre visibles les décisions et actions mises en œuvre, instituant ainsi une forme de coopération continue entre institutions et jeunes autour des enjeux climatiques.

 

La « démocratie-construction » et la « slow démocratie » ou le besoin d’intégrer les habitants aux processus de décisions

 

Jo Spiegel, maire de Kingersheim entre 1989 et 2020 a construit le concept de la «démocratie-construction». Dans son livre «Nous avons décidé de faire ensemble, une expérience de renouveau démocratique», il explique la nécessité d’avoir une autre vision du pouvoir, de la décision, et de la politique. Les habitants doivent s’exprimer sur les grands sujets et les élus doivent faire participer les habitants sur les décisions importantes. On ne peut pas réduire la démocratie à des réunions publiques. Par ailleurs, toute démocratie-construction est considérée comme un processus qui nécessite du temps, «la slow démocratie». Partant du constat que les gens ne viennent pas aux réunions, il s’est posé la question : «Comment rendre la démocratie désirable ?». Après une séquence de porte à porte la décision a été prise collectivement de mettre en place une maison de la citoyenneté avec 3 objectifs : débattre, co-construire, décider. «Sur chaque projet, après un temps d’information, d’invitation à s’engager, puis un forum débat pour exprimer les peurs, les préoccupations, suggérer les premières préconisations, nous lancions des séquences démocratiques. Un conseil démocratique était créé. Sa composition était plurielle : habitants volontaires enrichis par un tirage au sort pour favoriser la pluralité, élus majoritaires et minoritaires, experts, organisations intermédiaires comme syndicats, associations, entreprises.»

«Le processus est plus important que le résultat. Demain, les élus joueront un rôle d’animateur de processus de décision.»

 

 

[1]L’ensemble des publications du chantier littoral du Collège de Prospective est disponible à l’adresse suivante :
https://2040.hautsdefrance.fr/quelle-attractivite-pour-le-littoral-des-hauts-de-france-en-2040/ Retour
[2]https://www.jean-jaures.org/publication/habitabilite-territoriale-comment-concilier-bien-etre-de-tous-et-respect-des-limitesplanetaires/ Retour
[3]LDV Studio Urbain est une agence de conseil en prospective urbaine et en stratégies d’usages au profit de la transformation de la ville/ Retour
[4]https://librairie.ademe.fr/societe-et-politiques-publiques/8656-les-recits-leviers-d-action-pour-la-transition-sociale-et-ecologique.html/ Retour
[5]https://theses.fr/2024EHES0085/ Retour
[6]Le rapport note que certains cadres (comme les Programmes d’Actions de Prévention des Inondations – PAPI) peuvent intervenir sur le littoral, mais leur contribution reste limitée et inégale pour la gestion du trait de côte. D’après le rapport, les moyens financiers alloués par l’État restent encore insuffisants, bien qu’en croissance ces dernières années, et ne garantissent pas une couverture complète des besoins à venir/ Retour
[7] https://www.ccomptes.fr/fr/documents/68855?utm_source=chatgpt.com/ Retour
[8]https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/rapports/cion-dvp/l17b1525_rapport-information/ Retour
[9]https://L’exposition à l’aléa de submersion marine, mesurée par l’ampleur et le niveau des zones basses, ne semble pas être associée de manière robuste à des dépenses communales et intercommunales plus élevées que la moyenne. Des travaux supplémentaires devraient être menés afin d’identifier de manière robuste la cause de cette absence de relation/ Retour
[10]https://www.lemonde.fr/idees/article/2024/10/23/sonia-paty-economiste-la-multiplication-des-catastrophes-naturelles-necessite-des-reponses-politiques-plus-efficaces_6358693_3232.html/ Retour
[11]Pour rappel, la compétence GEMAPI est exercée soit par un EPCI à fiscalité propre, soit par un syndicat mixte (par adhésion directe ou représentation-substitution de plusieurs EPCI à fiscalité propre)/ Retour
[12]« Aujourd’hui, les territoires victimes, en plus de subir les effets des inondations doivent seuls lever des taxes pour pouvoir faire face aux travaux. Or ceux-ci sont colossaux et devraient être financés sur la base de la solidarité nationale » Frédéric Cuvillier, maire de Boulogne sur Mer/ Retour
[13]Il y a aussi la question déterminante de mettre en place une gestion à l’échelle pertinente du bassin de risque : bassin versant / cellule hydrosédimentaire pour le littoral, regroupant plusieurs EPCI/ Retour
[14]L’expression est couramment utilisée en économique politique notamment depuis les travaux de Charles Tiebout en 1956 : l’électeur « vote avec ses pieds », il peut migrer en comparant les offres et donc chercher à se localiser là où la balance avantages-coûts est la plus adéquate à son niveau de revenu et à sa carte de préférences/ Retour
[15]Supprimée depuis le 1er janvier 2023 sur la résidence principale, la taxe d’habitation est maintenue sur les résidences secondaires. Depuis 2015, elle peut être majorée pour les communes situées en zone tendue (soit des communes appartenant à une zone d’urbanisation continue « de plus de 50.000 habitants avec déséquilibre marqué entre offre et demande de logements », soit des communes -littorales ou de montagne- qui présentent une proportion élevée de résidences secondaires). La liste des communes autorisées à pratiquer une majoration a été fixée en 2015 puis actualisée et étendue en 2023. Ces nouvelles communes intégrées dans le zonage en 2023 se situent majoritairement sur les littoraux. Les communes de la liste ont le choix d’appliquer ou non cette majoration. Le taux de majoration de taxe d’habitation, fixé initialement par le législateur à 20 %, est modulable depuis 2017 entre 5% et 60 %/ Retour
[16]https://www.cairn.info/hausse-du-niveau-des-mers–9789264498389-p-66.htm/ Retour
[17]Voir son intervention lors des Journées de l’économie en 2024 :
https://www.journeeseconomie.org/conference/2024/la-gestion-locale-des-catastrophes-naturelles-inondations-secheresse-seismes-etc/ Retour
[18]https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl23-004.html/ Retour
[19]Voir le Repères Hauts-de-France N° 36 pour davantage d’éléments à l’échelle régionale/ Retour
[20]Ceux-ci sont produits par la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL, Ministère de l’Intérieur) notamment dans le but de déterminer les dotations forfaitaires de l’Etat aux collectivités et de mettre en place des mécanismes de péréquation horizontale (entre collectivités d’un même niveau). Construits à l’échelle des intercommunalités, ces indicateurs sont dits agrégés car ils consolident les budgets des communes et des intercommunalités (dénommées comme « ensemble intercommunal »). Retour
[21]Le PFIA est d’ailleurs l’indicateur utilisé pour déterminer les collectivités contributrices au FPIC./ Retour
[22]https://anct.gouv.fr/ressources/comprendre-cooperations-entre-metropoles-et-territoires-environnants-quels-facteurs-de-reussite/ Retour
[23]Voir notamment l’intervention de Nadine Levratto à une réunion du Comité Grand Lille consacrée aux coopérations économiques territoriales : https://www.youtube.com/watch?v=JCsbsU7Tthc/ Retour
[24]https://www.caissedesdepots.fr/blog/article/repenser-les-relations-villes-campagnes/ Retour
[25]Les « contrats de réciprocité » peuvent être développés dans cette logique de « complémentarité villes – campagnes » : ces contrats peuvent associer plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) partageant un même « bassin de vie » ou regroupe des territoires non contigus sur des problématiques de développement ou d’aménagement partagées. L’objectif de ces contrats de réciprocité est de favoriser la coopération interterritoriale en s’appuyant sur la complémentarité des territoires. Le renforcement des liens entre ces espaces, par le portage commun de projets et le partage de savoir-faire, contribue au développement de chaque territoire et de leur confiance réciproque.
Voir par exemple : https://www.caprural.org/telechargements/download/33-au tres-ressources/1831-vers-un-contrat-de-reciprocite-entre-la-cc-du-trieves-grenoble-alpes-metropole-et-le-departement-de-l-isere/ Retour
[26]https://www.lafabriquedelacite.com/wp-content/uploads/2024/11/Lart-de-gouverner-les-transitions-VDEF_compressed.pdf
/ Retour
[27]Backlash écologique : quel discours pour rassembler autour de la transition ? – Fondation Jean-Jaurès/ Retour
[28]https://lettreaux500000.substack.com/p/faire-campagne-face-au-backlash-ecologique/ Retour
[29]Egalement développée par Nicolas Rio et Marion Loisel, l’idée de recourir au tirage au sort comme moyen d’intégrer dans les institutions des citoyens aujourd’hui absents du débat démocratique commence à émerger dans le débat public. Certaines analyses relancent la question du tirage au sort comme réponse à la crise de la démocratie représentative, et des mouvements citoyens ont expérimenté des formes de représentation par tirage au sort, même si la proposition spécifique de relier tirage au sort et suffrages non exprimés n’est pas encore devenue un thème central des débats sur ces enjeux démocratiques/ Retour
[30]https://cerdd.org/actualites/ressources/trois-innovations-democratiques-pour-rapprocher-jeunes-et-elues-autour-des-decisions-climatiques-locales/8fa91116-dbe7-4846-bf10-33db7a9f519c/ Retour
[*]https://shs.cairn.info/le-syndrome-du-titanic-des-metropoles-littorales–9782080495891?lang=fr/ Retour